記慈濟內湖基地保護區變更為社會福利特定專用區案
都市計畫委員會第六次專案小組審查


文/廖本全

2006年8月15日,北部幾個保育團體的朋友共同參與台北市政府都市計畫委員會,審理有關慈濟內湖基地保護區變更為社會福利特定專用區案第五次專案小組審查。我們有一共同發現,即是該會議呈現出三大問題並而扭曲都市計畫審議的機制,問題一:台北市政府都市發展局比慈濟更像開發單位,相關問題皆由都發局長回答,令人懷疑此案是否由市府主導;問題二:專案小組召集人強力主導會議結論,做出與其他委員發言截然不同的決議;問題三:專案小組最後會議紀錄(書面)僅記載「結論」,沒有任何會議過程中委員與陳情人的相關發言。

面對這樣的情狀,我們認為不該打迷糊仗,有必要完整紀錄,並讓社會大眾知悉一切。故10月11日之第六次專案小組審查進行時,我們於旁聽席全程錄音,並於發言時針對第五次專案小組的問題提出質疑及對委員呼籲,包括:1.應釐清會議進行之程序(因第五次會議時,慈濟方面僅報告其社會福利志業,卻未回答委員與陳情人的提問);2.會議主持人之公正與客觀性(第五次會議時,主席不斷表達自己的意見,並直接否定其他委員意見);3.都市計畫之專責精神與委員會之執掌,應回歸台北市保護區政策與變更之審議事項(非「社會福利事業」審查)。

但,會議的情況不僅未有改善,甚至主席主導之意圖更為明顯,所下結論與大多數委員的發言截然不同,所幸,在荒野保護協會保育部周東漢主任的嚴正抗議下,其他委員亦發言提醒主席,認為環評、容積率、通盤檢討等問題應更進一步討論。

會後我們整理、謄打會議逐字稿,並針對幾個重要問題所在,引用原版、真實、經典的對話,提供社會公眾釐清慈濟案的繫鈴人是誰、扮演什麼角色、如何打爛仗。

一、台北市都市發展局到底是「承辦單位」還是「變更、開發申請者」?

第六次專案小組中針對所有委員提出的疑問以及陳情人的意見,徹頭徹尾率由市府都發局長負責回答。坦言之,該場景讓人難以想像,列席旁聽陳情(不論贊成或反對)者,若非對本案有基本瞭解,定會以為本案變更申請人是「市政府」!

保護區到底是市府的資本、籌碼,還是全體市民生命所繫的共同資產,顯然都發局長在會議開始即已表明:

「這個案子呢,我還是要這個跟上一次,這個說明的就是說,台北市政府對於這個案子其實我們是非常的這個嚴謹,而且我們認為呢台北市的保護區並不是都不可以運用,應該是看台北市的保護區換取的是什麼。」

此外,都發局對本案的認知邏輯很簡單,即是先設定本案不可能恢復原狀、沒有其他方案,故交由慈濟開發有助於改善現況:

「要恢復回譬如說62年或是58年前的這個…等高線跟排水的這種狀況的話,跟現況其實是有很大的差異啦……那這個代價恐怕是市府負擔不起的…。」「我們大概是認為我們財力是絕對不允許的,以這個以市政府來講的話呢,我們認為這塊土地讓他荒廢在這裡,……在這裡,如果有一個適當的量體在這邊,而且對於周邊的環境不管是交通,或者是自然的環境不會有過度的影響的話,我們認為對整個內湖或者是台北市呢應該是一個加分的。」

相對的,我們要問:台北市為何劃設保護區?市府或都發局對市民承諾了什麼?做到了什麼?

依據台北市土地使用分區管制規則第四條第十九項之宣示:「保護區:為國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能而劃定之分區。」另再檢視台北市政府都市發展政策白皮書(2002年11月15日),其中更清楚指出目前面臨之生態課題有:1.人為開發導致山域、水域環境破壞;2.坡地開發、不透水面增加,使逕流量增加;3.自然生態敏感區(如關渡、淡水河岸…)受衝擊與破壞。白皮書並進一步宣稱:「佔臺北市一半以上面積的環境敏感地區(包括保護區、風景區、行水區),應予積極保育。」

積極推動慈濟案的都發局如果認為「保護區不是不能動」,那麼應該先回答下列問題:1.如何依白皮書的承諾「積極保育」保護區、避免自然生態敏感區受衝擊與破壞,並具體實現市府對市民的承諾?2.本案與都市發展政策白皮書的承諾果真沒有衝突?3.本案若通過,如何避免後續保護區變更效應的產生?

二、都發局為何不就保護區政策進行「通盤檢討」,並將本案納入?

從會議中局長的發言,市府都發局似乎認為現有的保護區劃設有檢討、調整的空間:

「在56年台北市行政區擴大,57年把周邊六個鄉鎮併進來,然後循著都市計劃程序來辦理,所以各位現在所指教的劃設為保護區呢,應該是在民國58年,……我要特別說明那時候六個鄉鎮進來的時候,時間非常的短,所以那時候的規劃的技術或者是…基本上那個基本資料確實是比較不足的,所以大致呢是有坡地的部份,或者是過去有災害的部份呢,就劃設為保護區。」「我們認為呢,56、7年那時候做的都市計劃的保護區,它的一條線、它的範圍、它的要求,其實是可以被討論的,可以被討論的,經過討論我們認為呢…這個有足夠開放的理由。」

因此,幾位與會的委員要求市府進行「通盤檢討」,也就是直接由政策面解決問題,將與國土保安、水土保持、維護天然資源及保護生態功能等無關的保護區排除,委員的意見如下:

「…都發局不妨整區檢討變更,整區探討治水的問題,即由政策性方式改變。…」「剛剛那個…我覺得建議不錯,其實我們應該一個是個案變更,一個是連周圍一起比較大範圍的討論。」「我這樣聽起來,……好像大家認為不宜個案變更的方式,好像聽起來不少,……如果今天真的要送大會,那我建議,把這條列進去。」

最特別的是,連續二次專案小組會議,市府建設局委員代表皆認為不應通過本案:

「本案不宜變更坡地於他用,……。宜列入保護區通盤檢討,不宜個案討論。若市府政策認此地有此專案的必要,應有擔當解決集水區目前所造成的問題及農民的損失。」
但都發局對通盤檢討乙事,其說明竟是追溯久遠年代的事件,荒謬的以過往的委員會認知來規範現在的委員會議:

「那在楊金欉先生擔任市長的時候呢,台北市的保護區又做了一次通盤檢討,但是呢那時候市都委會呢就沒有同意我們這樣子的一個檢討,他認為呢台北市的保護區不需要做通盤檢討,因為我們不是要找更多的可建築用地,……,所以在楊市長在的時候,市都委會那時候就不要再做通盤檢討,因為不是要找可建築用地……。」
緬懷過往的都發局,在幾位委員的一再提問下才稍鬆口:

「府裡面現在基本上是認為保護區的通盤檢討是沒有必要,因為我們不是要找可建築用地,……我們沒有辦法做這個…這個區域性的通盤檢討。當然如果委員建議說做,那當然可以,就變成所需要的時間跟費用的話呢,就要由市府相關的單位來處理。」

三、技術討論凌駕政策價值

慈濟案涉及的是台北市保護區政策問題,但因為都發局不討論保護區政策與通盤檢討,不實踐對全體市民的承諾,所以政策完全被技術取代。當技術性判斷凌駕政策、價值、目標時,就沒有什麼不可開發的了。台灣的重大建設、開發大皆如此,雪山隧道的開通只是近例。

所以,都發局號稱府內相關單位以嚴格的角度開了四次會(歷時二年),並集結了北台灣所有水保、水理專家學者嚴格審查水土保持等,正如一位委員所言「都是技術報告」。都發局的「技術性」說法如下:

「89年12月…才進行相關案子的實質審查,那發展局也要求府內的相關單位呢,從90年1月到91年11月我們總共開了四次的會議,那每次會議呢大概都是用最嚴格的角度請大家提供,所以府內的討論,從89年12月到91年11月,大概兩年。那他們修正完以後呢,大家認為區域的排水還是最重要,所以我們又做了水土保持的審查,那不僅是府內,包括建設局,或者是那時候的養工處,還包括呢這個幾乎是台中以北的專業者,我們包括經建會、經濟部、中央大學、台大,這些專業者的水土保持還有這個水理方面的專家呢,我們大概從92年2月到92年12月做這個嚴格的審查,大概又花了一年。那從92年底到93年底這個府內呢才做成決議,就是說循都市計畫的程序辦理,……。也就是說呢,府內的討論,前面技術性這個相關的大概就討論了兩年多,然後呢水土保持審查又一年多。」「慈濟針對他們所需要設置的項目跟量體的估算呢,我們是跟他一平方公尺一平方公尺的討論,有些項目也拜託他要作複合應用,讓那個地方量體能夠降到最低。」

四、主席主導會議,委員成為陳情人

專案小組進行中,最絕妙的是召集人(會議主席)。表面上讓委員充分發言,但召集人對本案強烈的定見表露無遺,不僅認為本案是「政策」,並希望依他所做的結論送大會:
「我想對這個案我有幾點看法。第一點就是說剛剛許局長說明這個案,事實上經過府裡面四次的討論,形成…在政策上…府裡面應該有ㄧ個共識,而且市長呢,也是這樣的一個看法,我覺得這個是政策上應該支持這個案啦。……那第二呢就是說,剛剛許局長講的,就是說保護區不是不可以變更,但是需要個案的變更,這是在政策上的是這樣的。……」

「那我是覺得說這個案呢,已經經過十年的討論,那基本上我是覺得說…剛剛我是聽了許局長講,這個開發呢比零方案不開發呢對當地的環境是有更大的貢獻,同時呢我覺得這個開發案呢對我們這個台北市呢國際形象呢會有幫助,所以我是建議說我們這個案呢,是不是這樣方式提到大會去,然後可能大會再去討論。因為我覺得這個案在我們專案小組繼續討論下去呢,事實上沒有貢獻。……」

更妙的是,主席在會議最後會做出「與眾不同」的結論。第五次會議時,的確令人措手不及,也讓我們覺得委員似乎只是發言時間多一些的陳情人。但在第六次會議中,則不論委員或陳情人皆有所因應,例如建設局代表開宗明義提出應審慎保留本案,並請將發言列入會議紀錄。另有委員質疑主席:「我是認為說環評還是應該先跑,因為事實上很多東西開發的疑慮…剛剛主席ㄧ直在說『開發比不開發好』,其實我ㄧ直覺得有疑慮。事實上,在沒有一個很好的開發機制下,我覺得保持現狀反而是ㄧ個比較好的情況。」

此外,主席亦針對容積率與委員有精彩的討價還價:

A委員:「我前幾次專案有提到,周圍所有的容積率建蔽率大概都是六十到一百二,……而且我們一般在做規劃的時候大概都還有百分之三、四十的公共設施的這個容積其實是不計的。……,因為大規模的基地我覺得應該要先扣掉百分之三、四十的土地,……,可是這樣子的容積對我來講還是太高。如果照這樣子,我個人覺得反推回去搞不好容積應該是在四十到八十之間。」(慈濟案目前容積率150%)

主席下結論:「…然後,再來呢那個容積率呢,我們希望像A委員建議的降到一百二十,你們量體去做一個研究降到一百二十。…」

A委員:「主席,不好意思我再發言一次…因為你剛提到我,其實個人建議是容積率八十左右。…不好意思我做一個更正。」

主席:「八…八十…,那個八十是太低,因為那個…那個什麼山坡地的容積率…那個什麼…那個許局長講的是ㄧ百二嘛...你說旁邊那個是ㄧ百二嘛,所以我是覺得說,是不是不要要求到八十啦,這樣…還是比照那個旁邊的那個ㄧ百二啦,我想…這樣的話呢就…是不是可以這樣。」

面對這樣被扭曲的會議,你會怎麼辦?荒野保護協會保育部周東漢主任不得不進入會場提出嚴正抗議,並呼籲將整個會議過程列入紀錄:「……(前段因無麥克風收音,故無錄音)你這樣做決定實在是有點偏頗,這個偏頗從上ㄧ次到這一次,我覺得那個偏頗真的是有點太偏了啦,那我覺得…我希望,如果都發局我們真的是專業,我們真的是中立的話,希望把這個做入會議紀錄。」

慈濟案第六次會議結論一:「依發展局說明本案係經市府相關單位多次研議後提案,獲政策上認可支持,並採個案變更方式辦理。」我們必需請問市府、都市計畫委員會委員、慈濟案召集人,何時、何地、何來的保護區政策討論?所謂「政策上的認可支持」究竟是「保護區政策」還是「慈濟案既定政策」?

慈濟案發展至今,許多的委員在會議中不斷明講加上暗示,凸顯台北市保護區政策問題。但在召集人陳武正委員與都發局許志堅局長的雙簧唱和下,市府不僅不面對問題,並利用打爛仗的方式,讓技術討論取代價值判斷,讓慈濟志業與區位選擇攪在一起,讓環境整潔美化成為環保生態。更可怕的是,如果真如會議主席所言「而且市長呢,也是這樣的一個看法」,那我們真的必需說,這個市政府真的「很恐怖」。

作者/台灣生態學會台北工作站主任
臺北大學不動產與城鄉環境學系講師



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